【智库研报】山东建立化工园区管理升级范式

继分4批完成全省化工园区认定后,山东省针对化工园区管理又推出重磅指导性文件。7月3日,山东省化工专项行动和加快高耗能行业高质量发展工作专项小组办公室发布《山东省化工园区管理办法(试行)》征求意见稿,同时发布的还有《山东省化工园区管理考核标准》。这两份纲领性的文件以及后期还将陆续推出的系列配套政策措施,对于中国化工第一省的化工园区规范化管理、以园区为抓手推动化工产业高质量发展转型,都将起到里程碑式的重要作用。

化工园区是现阶段产业发展的牛鼻子,牵住了这个牛鼻子,就是把准了中国化工产业调整升级和高质量发展的主要矛盾,也就是举起了行业管理的“纲”。

中国化工园区化发展当前处于什么阶段?存在哪些矛盾和问题?在监管上该如何调整与改革?山东省近年来作出了艰苦卓绝的探索,化工园区监管治理的“山东模式”“山东道路”逐渐清晰,有望创立新时代中国化工园区由乱而治的“方法论”,以及化工园区管理由粗至精升级的全国统一范式。

成也园区败也园区

“成也萧何、败也萧何”,用来形容此前20多年中国化工园区化发展走过的路子,再形象不过。

顺应全球化工产业链条式、集群式演变的趋势,上世纪90年代初,中国化工园区化发展在东部沿海地区蹒跚起步,起初发展并不显山露水。进入2004年以后,随着国际油价持续上涨,高投入、高产出、重资产的能源化工项目的创富效应充分释放出来,通过“造园”招引化工项目集聚发展便迅速成为全国很多地区经济竞跑的一大赛道。

在此背景下,化工园区很快从沿海独秀,次第向中部、西部地区拓展深入。到2017年前后,全国冒出大大小小的各类化工园区600多家,化工企业入园率达到45%左右。园区化大发展,是中国在短短20年间,从亚洲第二化工弱国跃升为世界第一化工大国的有力见证。在这一以规模和速度论英雄的发展时期,园区化与化工产业两者间,堪称互促互进、彼此赋能的典范。

但其实这仅仅是表象,在两者彼此相互促进的同时,矛盾也在一点一点的累积。只注重前端的项目招商引资,装到篮子里就是菜,萝卜快了不洗泥,疏于后端的化工园区严细管理和持续补漏升级。很多地方的化工园区管理部门,对于怎样监管园区与入园企业,要么心里无数、胸中无术,要么嘴严心软、手腕无力,事实上造成了入园企业不是高质量地集聚协同,而是低水平地粗放发展和野蛮生长。园区疏于管理、企业随心所欲,终于在2015年8月12日,天津滨海新区天津港瑞海公司危化品仓库的一声巨响,一下子带走165条鲜活的生命,将激进粗放园区化的隐危一下子暴露了出来。

此后数年间,发生于化工园区内的安全环保事故便密集了起来,2017年山东临沂临港经开区金誉石化“6·5”重大爆炸事故,2017年江苏连云港灌南县堆沟港镇化工园区聚鑫生物科技“12·9”爆炸事故,2018年山东临沂临沭经开区金山化工“2·3”爆燃事故,2019年江苏响水县陈家港化工园区“3·21”特大爆炸事故……我国化工园区进入安全环保风险的集中暴露期和事故密集暴发期。很显然,这也是在为前期激进粗放的园区化埋单。

不同于此前化工安全事故往往仅具有个体意味,化工园区一旦暴发事故,极易造成殃及池鱼、火烧连营的后果,破坏力会急剧放大。最典型的便是响水“3·21”事故,一家企业爆炸,殃及整个园区,园区最终整建制关闭而不复存在。推动园区化的本意是互相补链和赋能,激发“1+1>2”的产业协同效应,但这需要高度的自律和利他、共赢理念为核心价值观,一旦放弃了这个基本准则,低水平的集聚也就成了乌合之众、相互拆台和祸起萧墙。

园区管理升级的山东“方法论”

粗放推进的园区化,全国一盘棋的盛宴,而山东尤甚且烈。到2017年,全省已形成各类化工园区和聚集区230多家,几乎是县县有园区、遍地有化工;全省共有化工企业9500多家,但规模以上企业仅占37%,企业入园率不及1/3。很多化工园区徒有其表,必需的公用基础设施缺漏百出;监管松懈,园区该有的禁忌和规范形同虚设或者干脆就没有;园内企业技术设施水平和基础管理能力参差不齐,“无知者无畏”的现象普遍存在……凡此种种,山东近年来成为全国化工产业的危重之地,社会影响恶劣的重大安全事故接连暴发,也就一点不足为奇了。

化工产业经过近20年的狂飙突进,现在已经进入到一个去伪存真、去粗取精的新阶段,这不以人的意志为转移。这是山东的各级主政者痛定思痛后对全省化工产业把脉反思的结果。基于此,自2016年开始,山东以化工企业“打非治违”专项整治行动为抓手,掀起了新中国历史上史无前例的化工产业整治提升行动。尤其是2017年刘家义履新山东省委书记后,山东对化工产业整治提升的部署和打法很明显地更高明起来,可以简单概括为“把脉精准,条理清晰,章法有度,落实得力”。

山东化工产业出现的险象环生的局面,是偶然性的还是必然性的,是个案性的还是体制性的,是暂时性的还是周期性的,对这些关键问题的把脉诊断,直接决定着要以何种姿态和手段来处之。很显然,在主政者看来,山东化工产业之时弊,其背后是诸多深层次的问题与矛盾,必须来一场脱胎换骨的产业再造行动。但病去如抽丝,成大业若烹小鲜,要医好这个已经严重失调的“病人”,在新旧动能转换中实现山东化工产业由大到强的转变,就必须先以几剂猛药攻之,再以调理之温剂稳之,所谓“猛火攻、温火煮”是也。

以这样的把脉诊断为指导,自2016年以来,山东化工全行业相继开展了“打非治违”专项整治行动、安全隐患大排查快整治严执法紧急行动、安全生产专项整治行动等雷霆行动,在社会上和行业内产生了极大的震动,也释放出了政之所向的明确信号。

在“猛火攻”初步见效的基础上,“温火煮”也被适时祭出,化工园区作为“牛鼻子”自然成为最重要的抓手。针对山东全省县县有园区、遍地有化工的现状,2017年开始山东在全国开创性地推行了化工园区认定工作,分4批完成全省化工园区认定,85家高水平的化工园区获得身份认可及确认,言下之意就是全省大多数的中小园区因资质和能力不达标已经被淘汰出局。

认定了合规达标的园区,接下来山东又重点干了两件事。一是加快分散的化工企业尤其是危险化学品生产企业“进区入园”步伐,提升产业的集聚集约化水平;二是制定出台全省化工园区管理办法,使获认定园区的管理运营进入制度化、法制化、常态化的轨道。

此次征求意见的化工园区管理办法共分总则、规划建设、项目准入、信息化建设、安全生产、环境保护、管理监督等8章内容35条细则,是一部全面又很有实操性的大纲准则。管理办法还附录了化工园区管理的考核标准,包括规划布局、公用基础设施、信息化建设、安全生产、环境保护、经济发展共6项考核指标,每一项设置分值权重。评价得分为每一项得分累加值,得分90分以上为优秀,80~90分为良好,70~80分为合格,70分以下为不及格。这意味着,已获认定的化工园区并非一劳永逸,现有85个获准园区能否持续获得合法合规的名分,还得以观后效。听其言、观其行,进入新时代后山东化工产业的整治提升大棋局,从何处起子、从哪里收官,何处重、何处轻,何处急、何处缓,都体现了谋篇布局的战略性。“善弈者谋势,不善弈者谋子”,中国化工第一省棋局之大,但很显然山东下得自信而从容。

在更高层级的管理部门看来,山东的这份作业同样值得全国各地学习和借鉴。工信部不久前就明确要求,2020年要完成全国化工园区的评价认定工作,目前江苏、湖北、河南、陕西等越来越多的省份已加入到化工园区评价认定的工作中来,并将其与化工企业的搬迁改造工作结合起来统筹推进。

从这个意义来说,我们认为,山东首创了全国化工园区管理升级的“方法论”,带来了可以全国推而广之的统一范式。

管好园区应成为一次产业革命

当前人工智能、物联网、大数据、区块链等革新技术突飞猛进,已经并正在深刻改造所有的企业和组织个体。相对而言,尽管时代和行业在剧变,一个最大的变化就是产业发展的核心环节和主要矛盾,已经很明显地从一家一户的企业组织转升为产业园区、产业链条和产业集群等更高的产业层级,但我们的产业宏观调控和行业管理工作并没有跟上形势的变化,依然是偏重于抓微观个体、抓细枝末节,对已经转变为主要矛盾的产业园区、产业链条和产业集群关注不够,也缺乏高明的应对管理之策。新问题、老办法,这就是近年来我们的产业监管治理总是显得被动又吃力、老是显得慢几拍的根本原因。

山东以园区为抓手铁腕推进全省化工产业的整治提升带给我们一个重要的启示:从管企业跃升到管园区,抓住了产业转型升级的“牛鼻子”,是呼应高质量发展转型的需要,我们国家对化工行业监管治理的一次重大革命。

从管企业跃升到管园区,就意味着对微观的企业个体要更大力度地放开搞活,审批核准事项要大幅压减,将投资、生产和经营的主动权真正交还给市场主体。

从管企业跃升到管园区,就需要确立化工企业优先在化工园区布局的刚性原则,设立可预期的入园率短、中、长期目标,引导全国的化工企业最终全部进入化工园区集聚集约发展。

从管企业跃升到管园区,就要求制定完善包括园区特色、产业定位、项目准入、产业链建设、集群和协同等在内的完整的标准规范和制度体系,使园区不仅体现为现阶段产业发展的主要矛盾,也充分体现出现阶段产业发展的主动能、主引擎,以及产业竞争的主战场。

从管企业跃升到管园区,就必须在园区的规划布局上真正体现出整体观和一盘棋,一个国家该有多少化工园区、在地域上大体怎么布局,一个省内该有哪些化工园区、各个园区间如何既葆有差异化又协同协作,这都需要高明的宏观调控和战略规划作指引,并且要力保不被随处可见的地方保护主义所左右和支配。

从管企业跃升到管园区,就需要把化工园区的建设跟产业链建设和产业集群培育很好地结合起来,使每一个园区都有特色鲜明、优势突出的若干产业主链,成为一个较大区域内化工产业集群的高地和名片。

随着产业规模的急剧扩大、产业门类的不断扩充,随着技术创新的日新月异、迭代变化的显著加速,管企业的时代可能已经一去不复返。原因无他,一是管理部门精力所限管不过来,二是监管人员的专业能力恐怕也跟不上。相对来说,管园区则要可靠和现实得多,相对于数以十万级的化工企业,全国的化工园区数量是非常有限的,这就为职能管理部门制定好园区管理的顶层设计和制度框架、评价标准等提供了可能。在此基础上,大可以将具体的招商选资、项目准入、组链搭帮、基础设施等事项交给园区管理部门去完成,实现政府管园区、园区管运维的权责分层分置。

目前全国有为数不菲的化工园区已经成为国家级和省级的重点开发区,他们将成为中国未来化工产业发展的主平台、主阵地。这些园区已经具备省级以上的单独管理序列,有比较高的运营管理自主权。因此,试点先行,从国家和省级层面来统筹化工园区的布局与建设也是完全可行的。

山东在化工园区管理升级上的探索,有着示范先行的独特意义,不仅有可能为山东从中国化工大省跃升为全球化工高地蹚出一条新路子,也将为全国化工产业的宏观调控和行业管理带来鲜活的创新实践。很显然,这是山东作为中国化工老大哥对何为“第一”更有时代气息的诠释。


(智库研报由中国化工报社产业发展研究中心原创出品。本期研报由刘全昌、刘海军、常婷婷撰写。报告版权归中国化工报社所有,未经许可和授权不得擅自商业目的转载使用,否则本报社将依法追究法律责任。)

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