刘汉元代表:解决光伏发电补贴拖欠问题

刘汉元代表2020年两会期间以人大建议形式积极关注社会热点话题

  本次两会期间,十一届全国政协常委、全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元先生恪尽代表职守、认真履行职责,积极建言献策,参与国是,反映社情民意,并主要针对制定更具前瞻性的可再生能源发展目标、减轻光伏发电企业税费负担、解决光伏发电补贴拖欠、理清并优化光伏发电行业管理方式等方面问题进行了认真思考和仔细调研,并提出相关的建议。

  刘汉元代表谈到,当前,以光伏为代表的可再生能源,已经具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件,无论是解决国内雾霾问题、环境和资源不可持续问题,推动我国高质量发展,还是“一带一路”走出去帮助欠发达国家跨过先污染后治理的老路,光伏产业都必将成为中华民族伟大复兴过程中的重要推动力量,成为当前及未来中国乃至全球经济的主要牵引力和增长点。然而,正是这样一个应予鼓励和扶持发展的战略性新兴产业,一段时期以来,却面临沉重的补贴拖欠负担,严重阻碍了产业持续健康发展。

  中电联数据显示,进入前七批可再生能源补贴目录的光伏电站规模仅约50GW,而截至2019年,我国光伏累计装机超过200GW,意味着全国有3/4的已建成光伏发电项目还未进入补贴目录,这也导致金融机构难以估计已建成项目的现金流、收益率,严重影响到项目融资。补贴拖欠问题已经严重制约了行业的良性发展,严重影响到投资企业的现金流,导致投资项目面临重大经济损失与风险,部分企业已经步履维艰,甚至到了生死存亡的边缘。去年10月,财政部公布了《公开回复<对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复>》,对于补贴资金拓展等问题进行了答复;近日,财政部又出台了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号),但两份文件依然未提出解决拖欠问题行之有效的办法和措施。

  为促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,实现经济社会的可持续发展,我国于2006年1月1日,正式颁布实施《可再生能源法》,旨在通过立法保障我国可再生能源的持续健康发展,责任意义重大。此后,国家陆续颁布了陆上风电、光伏发电、生物质发电、海上风电、光热发电标杆电价,确定了分布式光伏发电补贴标准,并依据各类可再生能源技术发展形势,对电价和补贴标准进行相应的调整,有力促进了可再生能源发电市场的规模化发展。

  他谈到,根据《可再生能源法》规定,可再生能源标杆电价与各地脱硫煤电标杆电价之差,由可再生能源发展基金提供电价补贴,但目前可再生能源发展基金仅有一项资金来源渠道,即在全国范围内征收可再生能源电价附加。据统计,2006-2011年,国家发改委通过省(市、区)间可再生能源电价附加资金调剂的方式,共发放8期电价补贴,累计补贴资金达到339亿元。2011年底,可再生能源发展基金正式成立后,自2012年开始,可再生能源电价补贴由可再生能源发展基金发放。

  在此过程中,可再生能源发展基金收支两条线暴露出了环节多、未能应收尽收、支付周期长等许多问题,致使补贴资金不足、缺口不断扩大,通过追缴及专项资金补贴的方式,也由于多部门多环节协调问题,迟迟未能推动解决,未能达到《可再生能源法》立法的初衷,对国家法律的权威性造成了影响。2009年,全国可再生能源补贴缺口为13亿元,2010年缺口为20亿元,而到2015年补贴资金缺口累计已达到300亿元左右。根据全国人大常委会执法检查组《关于检查<中华人民共和国可再生能源法>实施情况的报告》:“‘十三五’期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实,截至2018年底,累计补贴资金缺口达2331亿元”。根据中电联最新发布的《2019-2020年度全国电力供需形势分析预测报告》显示,截至2019年底,全国全口径发电装机容量为20.1亿千瓦,比上年底增长5.8%,其中非化石能源发电装机容量8.4亿千瓦,比上年增长8.7%,占总装机容量的比重为41.9%,比上年底提高1.1个百分点,保持了快速的发展势头。按照目前的发展趋势,如果拖欠的补贴得不到有效改善,考虑到还有大量已建成但未纳入补贴目录项目,补贴缺口还将持续扩大。

  为能有效解决当前补贴入不敷出,缺口不断扩大的问题,在当前经济形势下保市场主体,推动可再生能源持续健康发展,刘汉元代表有如下建议:

  一是建议参照煤炭发电补贴发放形式,确保可再生能源补贴及时发放。目前,煤电进行脱硫、脱硝、除尘处理后,可以享受2.7分/kwh的补贴,且补贴是直接加在电价中,与电价一起一次性发放,不需要再单独申请,因此煤电补贴每年都是足额发放,从不拖欠。建议参照煤电补贴形式,将可再生能源补贴直接加在光伏、风力发电等可再生能源电价中,由电网统一结算。针对存量补贴缺口,根据《可再生能源法》规定,建议国家财政安排专项资金,一次性补齐历史上拖欠的全部补贴。同时,完善各级政府的信用考核考评机制,形成基本的政府诚信支付规则,不断营造诚实守信的社会大环境。

  二是建议按照《可再生能源法》规定,对可再生能源发电实行全额保障性收购。同时,加快推动《能源法》出台,进一步明确优先发展可再生能源,推行可再生能源电力强制配额制度,明确可再生能源电力在全国及各省级行政区的配额指标,并进行严格考核,促使国家能源发展战略、国家和地方的能源规划、能源生产布局、能源输送及运行、终端能源消费方式等,以完成可再生能源电力配额指标为前提统筹协调。

  三是充分挖掘可再生能源的绿色属性,对于现有的绿证市场尽快启动强制配额交易。建议生态环境部尽快出台《温室气体自愿减排管理办法》,让可再生能源项目能早日进行中国核证减排量(CCER)申报、签发,加快建立市场化碳交易制度,将可再生能源项目的绿色效益转化为经济效益,促进可再生能源产业高质量发展。

关键字:光伏发电
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