全国政协委员、中国工程院院士刘中民：做好能耗双控向碳排放双控转型风险防范工作

2025年政府工作报告提出要加强污染防治和生态建设，加快发展绿色低碳经济，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

全国政协委员、中国工程院院士、中国科学院大连化学物理研究所所长刘中民告诉中国化工报记者，碳排放双控是在能耗双控基础上发展而来，是为适应能源体系由化石能源向非化石能源转变趋势的新机制。2025年是能耗双控向碳排放双控全面转型的关键之年，需提前预判转型风险，做好预防措施，确保能耗双控向碳排放双控平稳有序转型。

刘中民分析，能耗双控向碳排放双控转型风险主要有四方面：

一是新旧体系衔接问题。能耗双控与碳排放双控的管控对象高度重叠，新旧机制既有区别又有联系。新机制易受旧机制的惯性思维影响，在政策制定、执行过程及中央和地方职责划分等方面，存在简单照搬旧体制的风险，可能导致“运动式”“一刀切”现象出现。

二是碳排放双控配套政策体系还不完善。有效实施碳排放双控制度，需涵盖不同层级和类型的排放主体，制定科学、统一且具有针对性的核算统计方法，清晰划分各主体、各部门在统计核算中的责任，建立覆盖范围更广的碳市场和更加完善多元的能源市场，目前多处于探索起步阶段。“十五五”时期在碳排放达峰要求下可能存在政策“冒进”风险。

三是碳排放统计核算仍面临难题。碳排放核算工作涉及多层级、多主体、多维度，是一项复杂而庞大的系统工程，现有初步建立的核算方法的科学性、准确性、规范性有待加强，如工业过程的碳核算、原料固碳核算等仍存在较大不确定性。

四是碳排放双控体系可能会增加企业新的成本。企业作为碳排放主体，要应对不同管理机构和不同管理机制的要求，如碳排放权交易、绿色电力交易、绿证交易、用能权交易、环境保护税、排污许可证甚至欧盟的碳边境调节机制等。多部门管辖的机制若缺乏有效衔接、互认和联动机制，将会产生额外的减排成本，增加企业的负担和成本。

刘中民建议，一是强化碳排放双控的顶层设计。从能耗双控到碳排放双控的转变，是从“单一维度”向“多元维度”、从“单项控制”向“系统控制”的飞跃，挑战极大，需要系统梳理不同主体、不同层次的管理职能与职责，一体化做好碳双控管理体系的顶层设计。建议“十五五”期间重点攻克碳排放统计核算难题，逐步完善政策与治理体系，并加强政策的宣传与培训；坚持先立后破，把握好转型的速度。

二是提升政策的科学性和灵活性，避免“一刀切”现象。不同地区发展阶段和产业基础不同，难以同步实现碳达峰、碳中和。建议加强中央与地方的沟通协作，在充分考虑各地实际情况的基础上，制定差异化目标和责任分配方案，规范重大项目的碳排放要素单列途径，增强管理方式的灵活性。同时加强能源市场和碳市场体系的联动融合，为不同主体实现碳双控目标提供灵活的市场手段。

三是加强碳排放核算与统计关键问题的研究。碳排放核算数据的准确性是双碳管理的基础和前提。建议加强对难核算关键行业的碳排放原理、基础参数和应用现状的研究，避免由核算方法不清或不合理带来的管理混乱问题。如化工行业原料用能的碳部分转化为二氧化碳，还有部分固定在终端产品中。建议按照企业—行业—区域顺序做好碳排放核算。

四是重视碳排放统计核算数据的一体化。当前国家已经提出《完善碳排放统计核算体系工作方案》，对区域、行业、企业、项目、产品等五个核算场景部署了一系列工作。但各项核算工作基础不同，应用标准与体系也存在差异。建议在做好各个核算场景的基础上，尽早开展碳排放核算一体化工作，分析各个场景所需的方法、数据的一致性，及早准备各个场景数据口径的衔接，避免不同场景核算数据的重复性工作，也可加强不同口径数据的正确性的校核。

五是注重碳排放双控体系下企业的适应成本问题。在推动省市两级建立碳排放预算管理制度过程中，做好碳市场管控目标与区域碳排放指标之间的协调与平衡，避免因重复核算或考核增加企业的负担。